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Agricultura
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AGRICULTURA
Tal como se afirmó en la Conferencia de las Naciones Unidas de 1972 sobre el Medio Humano y en la Cumbre para la Tierra de 1992, los seres humanos son el centro del desarrollo sostenible. Sin embargo, aún hoy, más de 900 millones de personas siguen padeciendo hambre. Las poblaciones pobres del mundo, especialmente en las zonas rurales, están entre los más vulnerables ante las situaciones de crisis alimentaria, climática, financiera, económica, social y energética, y ante las amenazas a las que el mundo hoy se enfrenta.
No podemos llamar sostenible al desarrollo mientras persista esta situación, mientras que casi uno de cada siete hombres, mujeres y niños se queda atrás, víctima de la subnutrición.
La búsqueda de la seguridad alimentaria puede ser el hilo común que una los distintos desafíos que enfrentamos y contribuye a construir un futuro sostenible. En la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible (Río + 20) tenemos la oportunidad de oro para explorar la convergencia entre los programas de la seguridad alimentaria y la sostenibilidad a fin de hacer realidad ese futuro sostenible.
Ambos requieren cambios en busca de modelos más sostenibles de producción y consumo. Para alimentar a una población en crecimiento que se espera supere la cifra de 9 000 millones en 2050, la FAO prevé la necesidad de aumentar la producción agrícola en un 60% como mínimo en los próximos decenios. A tal fin, debemos conservar y crecer: aumentar la producción agrícola al mismo tiempo que preservamos el medio ambiente.
Pero incluso en ese caso, la presión sobre nuestros recursos naturales será extrema. Por tanto, debemos también cambiar la manera en que comemos y hallar la forma de alimentar al mundo sin necesidad de producir tanto. Esto puede hacerse pasando a dietas más saludables en los sectores más ricos de la población y reduciendo la pérdida y el derroche de alimentos que existen en los países industrializados y en los países en desarrollo, que nos hacen desechar 1 300 millones de toneladas de alimentos cada año, entre la producción y el consumo.
Sin embargo, incluso si realmente incrementamos la producción agrícola en un 60%, el mundo todavía tendrá 300 millones de hambrientos en 2050 porque, al igual que los cientos de millones de hoy en día, seguirían careciendo de los medios para acceder a los alimentos que necesitan. Para ellos, la seguridad alimentaria no es un problema de insuficiencia de la producción; se trata de un problema de acceso inadecuado. La única forma de garantizar su seguridad alimentaria es creando empleos dignos, pagando mejores salarios, dando acceso a activos productivos y distribuyendo los ingresos de una manera más equitativa.
Tenemos que traer a estas personas a la sociedad, complementando el apoyo a los pequeños agricultores y oportunidades de generación de ingresos con el refuerzo de las redes de protección, programas de dinero por trabajo y de transferencias de dinero que contribuyen al fortalecimiento de los circuitos de producción local y consumo, en un esfuerzo que debe contribuir a nuestros objetivos de desarrollo sostenible.
La transición hacia un futuro sostenible también exige cambios fundamentales en la gobernanza de la alimentación y la agricultura y un reparto equitativo de los costos y los beneficios de la transición. En el pasado, los más pobres han pagado una parte mayor de los costos de transición y han recibido una menor proporción de los beneficios. Este es un desequilibrio inaceptable y que debe cambiar. La velocidad del cambio también debería preocuparnos, de tal manera que la población vulnerable pueda adaptarse y ser parte de los cambios, en lugar de ampliar las diferencias que existen en la actualidad.

La mejora de los sistemas agrícolas y alimentarios es fundamental para que aumente en todo el mundo la salud de la población y los ecosistemas. No se puede llevar una vida sana y productiva a no ser que “todas las personas tengan en todo momento acceso físico, social y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a los alimentos a fin de llevar una vida activa y sana” (FAO, 1996).
Los ecosistemas sanos deben ser resistentes y productivos y facilitar los bienes y servicios necesarios para atender las necesidades y deseos actuales de la sociedad sin poner en peligro las posibilidades de las generaciones futuras de beneficiarse del abanico completo de bienes y servicios derivados de los ecosistemas terrestres, acuáticos y marinos.
Existen vínculos muy estrechos entre las condiciones para alcanzar a escala universal la seguridad alimentaria y nutricional, la administración responsable de los recursos medioambientales y una gestión alimentaria más justa.
Todos ello converge en los sistemas agrícolas y alimentarios a nivel mundial, nacional y local. Para poner de relieve estos vínculos, la FAO desea transmitir a la Cumbre Río+20 tres mensajes principales:
• La visión de Río de un desarrollo sostenible no podrá hacerse realidad a menos que se erradiquen el hambre y la malnutrición.
• La visión de Río exige que tanto el consumo de alimentos como los sistemas de producción consigan más con menos.
• La transición a un futuro sostenible exige cambios fundamentales en la gobernanza de la alimentación y la agricultura, así como una distribución equitativa de los costos de la transición y sus beneficios.

La FAO está convencida de que la visión de Río seguirá sin cumplirse mientras perduren el hambre y la malnutrición.
La gestión sostenible de los sistemas agrícolas y alimentarios es clave para un futuro sostenible. Se necesitan políticas acertadas con el objeto de crear los incentivos y capacidades necesarios para un consumo y una producción sostenibles y ofrecer a los consumidores y los productores opciones sostenibles.
Los gobiernos nacionales y otras partes interesadas tienen que:
1. Establecer y proteger los derechos sobre los recursos, especialmente para los más vulnerables;
2. Incorporar en los sistemas alimentarios incentivos al consumo y producción sostenibles;
3. Promover mercados agrícolas y alimentarios justos que funcionen adecuadamente;
4. Reducir el riesgo y aumentar la capacidad de resistencia de los más vulnerables; e
5. Invertir recursos públicos en bienes públicos esenciales, incluidas la innovación y la infraestructura.

Utilizar las Directrices Voluntarias en apoyo de la Realización Progresiva del Derecho a una Alimentación Adecuada en el Contexto de la Seguridad Alimentaria Nacional y las Directrices voluntarias sobre la gobernanza responsable de la tenencia de la tierra, la pesca y los bosques en el contexto de la seguridad alimentaria nacional como marcos generales para el logro de la seguridad alimentaria y el desarrollo sostenible equitativo.
Apoyar los esfuerzos de todas las partes interesadas que se ocupan de la alimentación y la agricultura, especialmente en los países en desarrollo y menos adelantados, para aplicar enfoques técnicos y normativos de desarrollo agrícola que incorporen objetivos ambientales y de seguridad alimentaria.
Garantizar una distribución equitativa de los costos y beneficios derivados de la transición al consumo y la producción agrícolas sostenibles, así como la protección de los medios de vida de las personas y su acceso a los recursos.
Adoptar enfoques integrados para gestionar múltiples objetivos y vincular las fuentes de financiación para lograr una agricultura y sistemas alimentarios sostenibles.
Emprender reformas de la gobernanza basadas en los principios de transparencia, participación y rendición de cuentas para garantizar la aplicación de las políticas y el cumplimiento de los compromisos. El Comité de Seguridad Alimentaria Mundial puede servir de modelo para estas reformas.

En el primer principio de la Declaración de Río de 1992 (Naciones Unidas, 1992) se afirma lo siguiente:
Los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible.
Tienen derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza.
Desde entonces se ha hecho mucho por acercar al mundo a un futuro común y sostenible, pero, 20 años después, aún tenemos que hacer valer este principio fundamental; demasiadas personas del planeta aún no llevan una vida saludable y productiva, mientras que el mundo crece de formas que no siempre están en armonía con la naturaleza. ¿En qué no hemos estado a la altura de las circunstancias?
La vida saludable y productiva depende de la seguridad alimentaria, que se logra cuando “todas las personas tienen en todo momento acceso físico y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a los alimentos a fin de llevar una vida activa y sana” (FAO, 1996). Son muy estrechos los vínculos entre las condiciones necesarias para alcanzar la seguridad alimentaria y la nutrición universales, la administración responsable del medio ambiente y una gestión alimentaria más justa.
Todo ello converge en los sistemas agrícolas y alimentarios a nivel mundial, nacional y local. Uno de los mayores defectos de los actuales sistemas alimentarios es que, pese a los progresos significativos en el desarrollo y la producción de alimentos, cientos de millones de personas pasan hambre al carecer de medios para producir o comprar los alimentos que necesitan para llevar una vida saludable y productiva. Los sistemas alimentarios deben gestionarse con el fin de alcanzar la seguridad alimentaria universal.
Un segundo defecto de los actuales sistemas alimentarios es que su impacto ambiental es alto. Los costos y beneficios de un sistema sostenible no se reflejan adecuadamente en las decisiones adoptadas por todos los participantes en estos sistemas: los millones de personas que gestionan ecosistemas para producir alimentos y otros bienes y servicios agrícolas, los 7 000 millones de consumidores de todo el mundo y las instituciones públicas y privadas que influyen en estas decisiones. Los sistemas alimentarios deben gestionarse de forma sostenible.

Los sistemas agrícolas incluyen los procesos naturales o gestionados de obtención de productos alimentarios y no alimentarios (como combustible o fibra) a partir de la agricultura, la ganadería, la pesca y la silvicultura.
Los sistemas agrícolas constituyen la fuente de todos los alimentos del mundo y la principal fuente de ingresos de la mayor parte de la población pobre que padece inseguridad alimentaria.
Los sistemas alimentarios coinciden con los sistemas agrícolas en la esfera de la producción alimentaria, pero también comprenden las distintas combinaciones de instituciones, tecnologías y prácticas que determinan la comercialización, la elaboración, el transporte, el acceso y el consumo en relación con los alimentos. Los sistemas alimentarios influyen no solo en qué se consume y cómo se produce y se compra, sino también en quién puede comer y la medida en que sus alimentos son nutritivos.

La mejora de los sistemas agrícolas y alimentarios es esencial para que aumente en todo el mundo la salud de la población y los ecosistemas. Dos de los principales elementos de la respuesta necesaria no son nuevos, si bien seguimos avanzando cada vez más en su comprensión: que la erradicación del hambre es esencial para el desarrollo sostenible y que para eliminar el hambre y proteger los ecosistemas son fundamentales sistemas de consumo y producción sostenibles. No hemos estado a la altura en relación con un tercer elemento: las dificultades relativas a la gobernanza que deben abordarse para alcanzar estas metas. Sabemos claramente lo que hay que hacer, pero todavía carecemos de un sistema de gobernanza que garantice la aplicación, el seguimiento y la evaluación de lo sabido y acordado.

Para conseguir el futuro que queremos (un mundo sin hambre y con desarrollo sostenible), la FAO trata de fomentar el consenso en torno a los cambios necesarios a nivel mundial, regional y nacional para erradicar el hambre, apoyar la transición a sistemas sostenibles de consumo y producción de alimentos y garantizar una gestión alimentaria más justa. Pide que este consenso se traduzca en un compromiso de acción profundo y sostenible y exhorta a todas las partes interesadas representadas en Río a que adopten con urgencia la nueva determinación necesaria para actuar juntos en un espíritu genuino de cooperación y alianza con el fin de aplicar las medidas necesarias y asumir la responsabilidad a efectos de la consecución del primer principio de Río de 1992.


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TENENCIA DE LA TIERRA Y BIOENERGÍA
La tendencia actual en la adquisición de tierras por extranjeros ha suscitado en la opinión pública gran preocupación. Ha concitado un acalorado debate político y controversias, al amparo de una división ideológica; por una parte, se considera que el “acaparamiento de tierras” es “contraproducente”, por otra, que las inversiones internacionales en la agricultura son necesarias y apropiadas. Es en este contexto que el Comité de Seguridad Alimentaria Mundial pidió al Grupo de alto nivel de expertos en octubre de 2010 que presentara un informe sobre la tenencia de la tierra y las inversiones internacionales en agricultura y en particular sobre: “los papeles respectivos de las grandes plantaciones y las pequeñas explotaciones agrícolas, incluidas sus repercusiones económicas, sociales, ambientales y de género; el examen de los instrumentos existentes para la catalogación de las tierras disponibles; el análisis comparativo de los instrumentos para armonizar las inversiones en gran escala con las estrategias nacionales de seguridad alimentaria.”

El Comité de Seguridad Alimentaria Mundial, en su período de sesiones celebrado en octubre de 2010, pidió al Grupo de alto nivel de expertos que realizara un estudio sobre la tenencia de la tierra y las inversiones internacionales en agricultura y que presentara las conclusiones en su próximo período de sesiones, en octubre de 2011. La finalidad del estudio del Grupo de alto nivel de expertos es realizar análisis y formular recomendaciones en materia de políticas en las tres esferas que figuran a continuación:
i) los papeles respectivos de las grandes plantaciones y las pequeñas explotaciones agrícolas, incluidas sus repercusiones económicas, sociales, ambientales y de género;
ii) el examen de los instrumentos existentes para la catalogación de las tierras disponibles;
iii) el análisis comparativo de los instrumentos para armonizar las inversiones en gran escala con las estrategias nacionales de seguridad alimentaria.

Habida cuenta de la amplitud de este tema, el equipo encargado de la elaboración del estudio optó por centrarse en la inversión a gran escala en la tierra. Reconocemos que las presiones sobre la tierra provienen de la inversión tanto nacional como internacional, y ambas suelen estar relacionadas entre sí. Sin embargo, la dimensión internacional es particularmente importante debido a que el acceso a los recursos es muy desigual a nivel mundial. La tierra se está convirtiendo en un bien mundial objeto de comercio como cualquier otra mercancía. Sin embargo, la importante diferencia es que la tierra proporciona un medio de vida a más de 2 000 millones de pequeños productores, muchos de los cuales son pobres y sufren la inseguridad alimentaria. También es diferente debido a los valiosos servicios ambientales que presta, y a sus fuertes valores sociales y culturales.

En los últimos cinco años se ha registrado un interés creciente por parte de los inversores en la tierra y la agricultura. Si bien las estadísticas definitivas son difíciles de obtener, las cifras ampliamente citadas confirman que entre 50 y 80 millones de hectáreas de tierras han sido objeto de negociaciones por inversores internacionales, muchas de ellas en países de bajos ingresos. En general, se acepta que es necesario realizar más inversiones en agricultura para atender las necesidades de las generaciones presentes y futuras. El informe reconoce asimismo la diversidad de experiencias entre regiones y países en cuanto a la disponibilidad de tierras, los derechos reales y las políticas públicas. Pero si tales cifras ampliamente citadas son correctas, hay buenas razones para preocuparse por las repercusiones de la adquisición de tierras en la seguridad alimentaria de la población en muchos de los países receptores de esas inversiones. Esta inversión a gran escala ¿puede tener resultados positivos, o perjudicará a los medios de vida de la población local y generará costos sociales y ambientales? Habida cuenta de la función esencial del gobierno en la gestión y negociación de las inversiones entrantes, su papel es decisivo respecto al establecimiento de condiciones y modalidades que garanticen un equilibrio de intereses apropiado entre los inversores y los usuarios de tierras locales, así como el cumplimiento de los acuerdos contractuales. En el presente informe se formulan recomendaciones dirigidas a los gobiernos, las instituciones internacionales y los inversores para hacer frente a las graves preocupaciones planteadas por este creciente interés en la adquisición de tierras.

1. Cifras citadas abundantemente confirman que en los últimos años se estima que entre 50 y 80 millones de hectáreas de tierras en países de ingresos medianos y bajos han sido objeto de negociación por parte de inversores internacionales que buscan comprar o arrendar esos terrenos. Al mismo tiempo, 1 000 millones de personas aproximadamente carecen de alimentos y otros 1 000 millones padecen diversas formas de malnutrición en países de ingresos medianos y bajos, a pesar de que se producen suficientes alimentos en el plano mundial. Desde finales de 2010, los precios de los alimentos se han incrementado alcanzando niveles comparables al repunte registrado en el período de 2007-2008, con el consiguiente aumento de las personas que padecen hambre.
2. Es un hecho ampliamente reconocido que se necesita una mayor inversión en la agricultura para aumentar los rendimientos como un modo de mejorar la seguridad alimentaria en numerosas zonas del mundo. La inversión internacional en terrenos ¿puede incrementar la productividad agrícola y los medios de vida rurales? Los datos disponibles hasta la fecha sobre esta “carrera por la tierra” muestran muy pocos casos en los que esto ha ocurrido. Más bien, la inversión a gran escala está menoscabando la seguridad alimentaria, los ingresos, los medios de vida y el medio ambiente de la población local.
3. Las instituciones de investigación, las organizaciones de la sociedad civil (OSC) y los medios de comunicación recopilan rápidamente información sobre adquisiciones masivas de tierras. A pesar de ello, los datos precisos sobre aspectos importantes como la magnitud, las condiciones de los contratos y los efectos de la inversión son limitados. Aproximadamente dos terceras partes de los 50 a 80 millones de hectáreas que se estima que han sido adquiridas como inversión se encuentran en el África subsahariana. La falta de datos se debe, en parte, al tratamiento confidencial, tanto por parte de los inversores como de los gobiernos receptores, de la información sobre la magnitud de la entrega de tierras y las condiciones en que estas se adquieren.
4. La gama de intereses subyacentes a las grandes inversiones en la tierra incluye: empresas multinacionales que invierten en diversos sectores, entre ellos, los biocombustibles y las industrias extractivas; gobiernos extranjeros que tratan de garantizar el suministro de alimentos; agricultores comerciales en expansión hacia países vecinos; instituciones financieras que desean ampliar su cartera de activos. Los inversores nacionales también son importantes en muchos países, a veces en asociación con capital extranjero.
5. Más de tres cuartas partes de las transacciones de tierras notificadas tienen todavía que demostrar una inversión tangible en términos de producción agrícola. Ello puede deberse, en parte, a un comportamiento especulativo. Las demoras en la finalización del proceso de traspaso de tierras, el tiempo necesario para recaudar fondos de capital y la conclusión de la negociación con los gobiernos justifican también en parte esta laguna.
6. En muchos países en que se realizan adquisiciones a gran escala, el gobierno reivindica la propiedad de la tierra, el agua y otros recursos naturales. Por tanto, el gobierno es un actor esencial al fomentar la entrada de inversiones, poner a disposición tierras y negociar con los inversores, así como al hacer cumplir los acuerdos contractuales. Habida cuenta de la magnitud de los intereses internacionales en la inversión en terrenos, una serie de gobiernos de América Latina están imponiendo nuevos controles sobre la inversión extranjera en la tierra para proteger los intereses de los ciudadanos.
7. La creciente demanda de alimentos, piensos y biocombustibles, así como minerales y madera está impulsando grandes inversiones internacionales en la tierra. Los gobiernos de países que dependen de las importaciones de alimentos desean garantizar la seguridad alimentaria nacional mediante la compra de tierras extranjeras productivas. Las políticas de biocombustibles para sustituir al petróleo en lo tocante al transporte en la Unión Europea (UE) y en otras regiones están generando una fuerte demanda no sostenible de palma de aceite, caña de azúcar y jatrofa.
8. La presión ecológica, por ejemplo por la escasez de agua y la sequía, junto con políticas ambientales como los proyectos de conservación de la naturaleza y de retención de carbono, por ejemplo, la iniciativa sobre la reducción de emisiones por deforestación y degradación en los países en desarrollo (REDD-plus), también están impulsando una mayor inversión internacional en la tierra. Es probable que todos estos factores aumenten en los próximos decenios y que se intensifiquen los efectos variables del cambio climático sobre la producción agrícola, ejerciendo una presión cada vez mayor sobre los recursos de tierras y aguas.
9. El sector financiero es un actor relativamente nuevo en la adquisición de terrenos agrícolas. Su interés se ha generado por el aumento de los precios de los alimentos y otros productos agrícolas básicos, la percepción de que el valor de la tierra y el agua va en aumento y la aparición de las tierras agrícolas como un bien mundial dentro de una cartera de otras inversiones, que ofrece un beneficio menos afectado por la última crisis financiera internacional.
10. Las encuestas mundiales sobre el potencial biofísico demuestran que existen considerables reservas de tierras, especialmente en América Latina, el África subsahariana y la antigua Unión Soviética. Sin embargo, esas reservas no están necesariamente “disponibles”. Muchas tierras se destinan actualmente a otros usos, como el cultivo y el pastoreo del ganado, o prestan servicios ambientales esenciales (al igual que los humedales, las praderas y los bosques tropicales). Las imágenes aéreas y de satélite utilizadas en las encuestas biofísicas no toman en consideración los derechos y las instituciones que regulan cómo se utiliza de hecho la tierra.
11. Muchos terrenos en los países de ingresos medianos y bajos son ocupados y utilizados de forma productiva, pero no tienen un título oficial en papel, por lo que los derechos consuetudinarios pueden perderse fácilmente. Los derechos de las mujeres, los grupos sociales que dependen de bienes comunes (tierras de pastoreo, bosques y humedales), las minorías étnicas y las poblaciones autóctonas están particularmente desprotegidos.
12. El régimen jurídico de la tierra propuesta para traspaso o efectivamente entregada a los inversores varía en función de los países y las regiones. La propiedad estatal es común, aunque el gobierno también puede invocar el dominio eminente alegando que está actuando en aras del bien público, y recalificar terrenos privados o comunales como tierras públicas. Las condiciones de la adquisición también varían en gran medida, de arrendamientos de corto a largo plazo, a fincas de plena propiedad. En el caso de los arrendamientos, los pagos de rentas anuales son con frecuencia muy bajos, aunque cabría esperar que los inversores invirtieran capital en infraestructuras. Muchos contratos mencionan la oferta de empleo, pero a menudo son imprecisos sobre los detalles o las consecuencias del incumplimiento. Asimismo, suele haber escasos acuerdos vinculantes sobre la adquisición, la elaboración de productos agrícolas y el pago de impuestos en el plano local. Teniendo en cuenta que estos contratos suelen ser normalmente de carácter confidencial, es muy difícil examinar el cumplimiento de los mismos o que los organismos gubernamentales, el parlamento, la población local, las OSC o los medios de comunicación exijan a los inversores que rindan cuentas al respecto.
13. En general, se exige al inversor que mantenga consultas con la comunidad, pero éstas se suelen celebrar rápidamente y sin la información apropiada; además, se exageran los beneficios y se resta importancia a los efectos negativos.
Los diferentes actores –el inversor, el gobierno y la población local– inician la negociación con información y poder notablemente asimétricos. En consecuencia, la población local sale perjudicada en general y los gobiernos pierden ingresos y oportunidades de lograr beneficios a largo plazo para sus poblaciones.
14. Este informe se ha encargado con el mandato específico de examinar las funciones respectivas de los sistemas de producción agrícola a pequeña y gran escala; hace muchos años que se debaten las ventajas de cada uno de ellos. La información disponible muestra que la mayoría de los cultivos pueden ser igual de productivos tanto en pequeñas explotaciones agrícolas como en grandes fincas comerciales, aunque pueden lograrse considerables economías de escala en la elaboración y comercialización posteriores. Surge entonces la pregunta de si los sistemas de producción a pequeña y gran escala pueden coexistir y generar beneficios para todas las partes, y de qué manera. El desacuerdo gira en torno a la viabilidad de las soluciones de “suma positiva” y los modos de garantizar que los derechos e intereses de las comunidades locales constituyan un elemento esencial de los acuerdos elaborados actualmente por los gobiernos y los inversores, a menudo con carácter confidencial. Habida cuenta del enorme número de pequeños productores en numerosos países de ingresos medianos y bajos y la función que desempeñan en la generación de alimentos, empleo y medios de vida para más de 2 000 millones de personas, éstos deberían ser un componente fundamental de las estrategias de desarrollo agrícola. Sin embargo, con frecuencia no se les toma en consideración. En lugar de desplazarlos, los gobiernos deberían invertir recursos financieros, humanos y científicos para incrementar la producción minifundista, ayudarles a alcanzar la escala necesaria para acceder a los mercados locales y regionales y mejorar sus condiciones de vida.

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